पर्यावरणीय गैर-अनुपालन के लिए विनियामक सुधार

Submitted by HindiWater on Wed, 10/23/2019 - 11:26
Source
Centre For Policy Research (CPR)

भारत में औद्योगिक, ऊर्जा और अवसंरचनात्मक परियोजनाओं को पर्यावरण संरक्षण अधिनियम 1986, वायु (प्रदूषण और प्रदूषण नियंत्रण) अधिनियम 1981, जल रोकथाम और नियंत्रण जैसे केंद्रीय और राज्य स्तर के कानूनों की एक श्रेणी के तहत पर्यावरणीय मंजूरी लेना कानूनी रूप से अनिवार्य है। इन कानूनों के तहत परियोजना अनुमोदन में परियोजना संचालन के कारण प्रदूषण भार को कम करना, वन हानि के लिए पुनर्वितरण और निषेध या भूजल निकासी पर सीमा जैसी पर्यावरण और सामाजिक सुरक्षा या ‘शर्तें‘ शामिल हैं, लेकिन परियोजनाओं के निर्माण और संचालन की अवधि के दौरान इन सुरक्षा उपायों का अनुपालन करने की अपेक्षा की जाती है। खनन परियोजनाओं के मामले में भूमि की बैकफिलिंग और पारिस्थितिक बहाली भी सुरक्षा उपायों का हिस्सा बनती है।

वास्तव में, सशर्त परियोजना अनुमोदन का उद्देश्य बड़ी परियोजनाओं के कारण होने वाले पर्यावरणीय और सामाजिक नुकसान को कम करना है। भारत की स्वतंत्रता के बाद के पर्यावरणीय कानूनों के कार्यान्वयन के पहले चार दशकों के दौरान परियोजनाओं द्वारा शर्तों के अनुपालन की स्थिति पर बहुत कम या कोई जोर नहीं था। एक तरफ अर्थव्यवस्था और राष्ट्रीय विकास की जरूरतों पर ध्यान केंद्रित किया गया था और दूसरी तरफ भूमि विस्थापन के कारण सामाजिक संघर्ष पर। भले ही इन कानूनों में पर्यावरणीय अनुपालन से संबंधित कानूनी धाराएं अस्तित्व में थीं, लेकिन इन परियोजनाओं से पर्यावरण में व्यापक गिरावट आई है। यह केवल पिछले दशक में है कि परियोजनाओं द्वारा पर्यावरण गैर-अनुपालन और कानूनों को लागू करने के लिए मौजूदा संस्थानों की अक्षमता संदेह के घेरे में आ गई है। नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक (सीएजी) के  कार्यालय ने वर्ष 2010 से पर्यावरण लेखा परीक्षा रिपोर्ट बनानी शुरू की है और गैर-अनुपालन पर भी रिपोर्ट की है। अदालतों ने खनन जैसे विशिष्ट क्षेत्रों में बड़े पैमाने पर कानूनी उल्लंघनों को देखा है। गैर-सरकारी अध्ययनों में गैर-अनुपालन की उच्च दर भी दर्ज की गई है।

लौकिक कालीन के अंतर्गत परेशानी से निजात न पाने के कारण सरकार ने शीघ्रता में एक तंत्र विकसित किया है। जिसमें शामिल हैंः-

  • प्रदूषण नियंत्रण बोर्ड अधिकारियों को सीधे प्रदूषण और अन्य प्रदर्शन
  • संकेतकों पर जानकारी कैप्चर और रिले करने के लिए प्रदूषण मॉनिटर या उपकरणों के उपयोग के माध्यम से स्व-नियमन।
  • पैनल्टी, फाइन, बैंक गारंटी और प्रदूषक सिद्धांत के भुगतान के आधार पर अन्य वित्तीय विघटनकारी प्रावधान।
  • अनुपालन के लिए लाने के प्रयास में उल्लंघन करने वाली परियोजनाओं और उल्लंघनकर्ताओं को अल्पकालिक या अस्थायी मंजूरी देने के लिए एक बार की माफी योजनाएं।

लेकिन इन उपायों ने न तो परियोजनाओं के पर्यावरण प्रदर्शन में सुधार किया है और न ही प्रदूषणकारी परियोजनाओं के खिलाफ प्रभावित लोगों द्वारा शिकायतों और कानूनी मामलों के प्रवाह को कम किया है।

क्यों अनुपालन तत्काल होना चाहिए ?

मजबूत और सुविचारित पर्यावरण अनुपालन तंत्र को भारत के विकास के लिए एक आवश्यकता के रूप में देखा जाता है। वास्तव में, सरकारों ने परियोजनाओं को एक दायित्व के रूप में विनियमित करने और आर्थिक विकास पर एक दबाव के रूप में संपर्क किया है। वे मौजूदा नियमों को लागू करने के लिए धीमा है और चयनात्मक प्रवर्तन ने उन्हें ‘‘लाइसेंस राज’’ बनाने की प्रतिष्ठा अर्जित की है। यह कोयला संयंत्रों पर अनिवार्य उत्सर्जन मानकों को लागू करने के उच्चतम न्यायालय के चल रहे प्रयासों में देखा जा सकता है। भले ही वायु और जल अधिनियमों के तहत जारी सहमति परमिट के हिस्से के रूप में मानक कई वर्षों से मौजूद हैं, लेकिन केंद्र सरकार ने मानदंडों का पालन कर परियोजनाओं को पाने से खुद को पीछे खींच लिया है। आज, अनियमित परियोजनाओं के प्रभावों ने अर्थव्यवस्था और लोगों पर उनके प्रभावों की अनदेखी करने के लिए सरकारों को राजनीतिक रूप से अक्षम बना दिया है। तमिलनाडु में स्टरलाइट कॉपर स्मेल्टर के संचालन और प्रस्तावित विस्तार के कारण हालिया संघर्ष का एक मामला है। (क) यह परियोजना भारत का सबसे बड़ा तांबा उत्पादन संयंत्र था, लेकिन विषाक्त उत्सर्जन, मिट्टी और जल प्रदूषण का कारण भी था। परियोजना द्वारा हो रहे प्रदूषण के खिलाफ कई शिकायतों और कानूनी मामलों के बावजूद कंपनी को 20 वर्षों तक अपने संचालन को जारी रखने की अनुमति दी गई थी। पिछले साल, जब कंपनी ने अपने परिचालन का विस्तार करने की अनुमति मांगी, तो 100 दिनों से अधिक समय तक स्थानीय विरोध प्रदर्शन हुए। जब स्थानीय पुलिस ने 13 प्रदर्शनकारियों को गोली मार दी, तो वे अंततः हिंसक हो गए। स्टरलाइट राज्य में अपने 2019 के चुनाव अभियान में विपक्षी दल के साथ एक महत्वपूर्ण मुद्दा बन गया।

ऐसे कई मामले हैं जिनको लेकर पर्यावरण सुरक्षा उपायों का पालन न करने पर अदालत में मुकदमे चल रहे हैं। इनसे परियोजनाओं के लिए और समग्र रूप से संबंधित आर्थिक क्षेत्रों पर भारी वित्तीय प्रभाव पड़ा है। गोवा खनन मामला वर्ष 2012 से खनन पर राज्य व्यापी प्रतिबंध का कारण बना। 2019 की पहली तिमाही में नेशनल ग्रीन ट्रिब्यूनल (एनजीटी) ने पर्यावरण उल्लंघन के लिए लगभग 873 करोड़ रुपये से अधिक का जुर्माना लगाया था, ये राशि पिछले साल लगाए गए कुल जुर्माने के बराबर है।

खराब अनुपालन से पर्यावरण को नुकसान पहुंचता है जिससे पानी की भीषण कमी, उत्पादकता में कमी और हवा विषाक्त होती है। हालांकि ये परिस्थितियां देश के अधिकांश हिस्सों में बन रही हैं, जलवायु परिवर्तन की गतिशीलता इन स्थानीय परिस्थितियों में जुड़ती है, जिससे उनका प्रभाव कहीं अधिक तीव्र और जटिल हो जाता है। उदाहरण के लिए, औद्योगिक उद्देश्यों के लिए बड़े पैमाने पर पानी की निकासी से प्रभावित क्षेत्र, कोयला वॉशर और थर्मल पावर प्लांट भी लगातार और अधिक स्थायी सूखे का सामना कर सकते हैं। विकास के सकारात्मक लाभों को मिटाने में पर्यावरणीय प्रभावों के दृश्य प्रभाव पहले से ही मुख्यधारा की आर्थिक सोच में बदलाव का कारण बने हैं, जिसने परंपरागत रूप से निम्नीकृत और क्षतिग्रस्त स्थान की आर्थिक लागत को नजरअंदाज कर दिया है। यह स्वीकार्य है कि संकट प्रबंधन शायद ही संभव हो, लेकिन आर्थिक और पर्यावरण परिवर्तन के लिए सुधारों और रणनीतियों की योजना बनाने की आवश्यकता है। पर्यावरण अनुपालन प्रणाली इन सुधारों का एक महत्वपूर्ण हिस्सा बनेगी। 

जलवायु परिवर्तन के समय की तुलना में पर्यावरणीय नियमन के बचाव के रूप में अनुपालन का मामला कभी भी अधिक सम्मोहक नहीं रहा है। अब तक, अनुपालन की सफलता या विफलता घरेलू राजनीति की मजबूरियों के इर्द-गिर्द घूमती रही है, लेकिन अब यह जलवायु परिवर्तन की भू-राजनीति से जुड़ी है। ग्लोबल वार्मिंग की जांच करने के लिए किसे क्या करना चाहिए, इस पर वर्षों के संघर्ष के बाद राष्ट्रों ने आखिरकार पेरिस समझौते को समाप्त कर दिया, जो 2020 तक अपने संबंधित कार्बन शमन लक्ष्यों को पूरा करने के लिए उपायों का एक समूह है। हालाकि, अनुपालन सुनिश्चित करने के लिए एक प्रणालीगत और मजबूत प्रोटोकॉल के बिना भारत अपने लक्ष्यों को कम करने का जोखिम उठाता रहा है। इसलिए 2019 के आम चुनावों के बाद सत्ता में आने वाले राजनीतिक दल के लिए यह राजनीतिक रूप से उल्लेख नहीं होना लाजिमी है।

किसे प्रॉजेक्ट्स रेग्युलेट करना चाहिए और कैसे ?

क्रमिक सरकारों ने आर्थिक विकास के मात्रात्मक पहलुओं पर जोर दिया है। उन्होंने अपने कार्यकाल के दौरान स्वीकृत परियोजनाओं की संख्या बढ़ाने और प्रभाव मूल्यांकन के लिए आवश्यक समय को कम करने और अनुमोदन प्रदान करने पर ध्यान केंद्रित किया है। इन परियोजनाओं को गंभीर प्रभावों के साथ-साथ प्रदूषण और पर्यावरणीय गिरावट को विकास के लिए व्यापार-बंद के रूप में देखा जाता है। हालाँकि 16 हजार से अधिक केंद्रों से स्वीकृत बड़ी परियोजनाओं के संचालन और कई अन्य लोगों ने वादा किया, लेकिन समस्या अब औद्योगिक और ग्रीनफील्ड या फिर कम औद्योगिक क्षेत्र तक तेजी से विस्तारित हो चुकी है। सरकार इस समस्या से निपटने में न तो अनदेखी कर सकती है और न ही देरी। यदि हमारी अर्थव्यवस्था की वृद्धि की गुणवत्ता में सुधार करने के लिए पर्याप्त स्थिति नहीं है, तो पर्यावरण और सामाजिक सुरक्षा उपायों का अनुपालन आवश्यक है। इसलिए नई सरकार से पहले सवाल यह नहीं होगा कि ‘परियोजनाओं को विनियमित करना है, लेकिन उन्हें कैसे विनियमित किया जाए और कौन नियमित करेगा। परियोजनाओं के पर्यावरण अनुपालन की समस्या के लिए सरकार के दृष्टिकोण को स्थानांतरित करने और बेहतर परिणाम प्राप्त करने की क्षमता के साथ नीतिगत सुधारों के तीन सेट नीचे दिए गए हैं।

अनुपालन-आधारित अनुमोदन

पर्यावरण कानूनों को लागू करने वाली एजेंसियां चक्रीय (लीनीयर) के बजाये रेखीय प्रणालियों के रूप में अनुमोदन प्रदान करने की प्रक्रियाओं को देखती हैं। इस समस्या की इन प्रक्रियाओं को समझाते हुए उनके द्वारा लगाए गए फ्लोचार्ट की संख्या से सबसे अच्छा समझा जाता है। अनुपालन इन प्रक्रियाओं में नीचे की ओर आता है और प्रतिक्रिया के लिए बहुत कम जगह है। अनुपालन पर परियोजना प्रदर्शन कभी भी नए क्षेत्रों में परियोजनाएं स्थापित करने के लिए कंपनियों का उल्लंघन करके परियोजना विस्तार या अनुमति के लिए सरकारी निर्णयों को प्रभावित नहीं करते हैं। उदाहरण के लिए, ओडिशा के सुंदरगढ़ जिले में महानदी कोलफील्ड्स द्वारा संचालित कुलदा ओपनकास्ट खदान ने मंजूरी की कई शर्तों का उल्लंघन किया है। फिर भी इसे दो साल में दो बार विस्तार और क्षमता बढ़ाने की मंजूरी मिली वो भी एक साल की अवधि के लिए। खनन परियोजनाओं के लिए पर्यावरण मंजूरी की वैधता 30 वर्ष है। ऐसी परियोजनाओं की समीक्षा के लिए पर्यावरण प्रभाव आकलन (ईआईए) अधिसूचना, 2006 के तहत गठित विशेषज्ञ मूल्यांकन समिति (ईएसी) का यह निर्णय तदर्थ था, जिसका कोई पूर्ववर्ती और कानूनी आधार नहीं था।

हाल के वर्षों में गैर-अनुपालन को संबोधित करने के लिए प्रणालीगत तंत्र की कमी ने नौकरशाही पर चल रहे संचालन की वित्तीय स्थिति को प्रभावित किए बिना कानूनी अनुपालन दिखाने के लिए भारी दबाव भी बनाया है। इसके लिए उन्होंने ईआईए, तटीय विनियमन क्षेत्र और जैव विविधता कानूनों के तहत परियोजनाओं के उल्लंघन के लिए माफी मांगी है, लेकिन ये उपाये केवल कागज पर अनुपालन के रिकॉर्ड में सुधार करते हैं न कि वास्तविकता में। अब पहले से ही चालू कई परियोजनाओं के साथ मंजूर की जा रही परियोजनाओं पर एक बहुत ही उच्च स्थान देना महत्वपूर्ण है। विनियामक प्रक्रियाओं का आधार अनुमोदन से अनुपालन तक स्थानांतरित होना चाहिए। केवल उन परियोजनाओं को जिनके पास उच्च अनुपालन का एक स्थापित रिकॉर्ड है या जो क्षेत्र में दूसरों के अनुपालन प्रदर्शन को पार कर सकते हैं, और निश्चित रूप से कानूनी मानकों को पूरा कर सकते हैं, उन्हें परमिट और अनुमोदन प्रदान किया जाना चाहिए। प्रदूषण के लिए अनुमेय मानक में पहले से ही प्रमुख सुधार लंबित हैं, लेकिन ये बदलाव निरर्थक साबित होंगे, अगर परियोजनाओं को उच्चतम अनुपालन मानकों तक नहीं रखा जाता है।

तृतीय-पक्ष की निगरानी

प्रभाव में परियोजना के अनुपालन की निगरानी के वर्तमान अभ्यास में दो पक्ष शामिल हैंः ‘‘परियोजना प्रस्तावक और नियामक प्राधिकरण’’। यह प्रणाली अब तक गैर-अनुपालन की समस्या का समाधान करने में सक्षम नहीं हुई है और इसके बजाय भ्रष्टाचार की चिंताओं का कारण बनी है। इस अभ्यास की समीक्षा के परिणामस्वरूप सिफारिशें हुई हैं कि एक स्वतंत्र तीसरे पक्ष द्वारा ही निगरानी की जानी चाहिए। पर्यावरण मंत्रालय ने इस सिफारिश को शामिल करने के लिए सितंबर 2018 में ईआईए अधिसूचना में संशोधन का प्रस्ताव रखा था। इसे अंतिम रूप दिया जाना बाकी है। इस संशोधन में प्रस्तावित ‘थर्ड पार्टी‘ विशेषज्ञ सरकारी संस्थान हैं।

वास्तव में, इस संदर्भ में वास्तविक ‘थर्ड पार्टी’ ऐसे समुदाय हैं जो गैर-अनुपालन के प्रभावों का अनुभव करते हैं जैसे कि आजीविका का नुकसान, खराब रहने की स्थिति और विस्थापन। हालाकि गैर-अनुपालन के कारण होने वाले नुकसान को दूर करने में उनकी सबसे बड़ी हिस्सेदारी है, लेकिन परियोजना की जांच के दौरान ये तस्वीर धरातल पर कहीं नजर नहीं आती। यह 1970 के दशक के बाद से कई देशों में पर्यावरण शासन में भागीदारी और भारत में इसके लिए संवैधानिक जनादेश के विपरीत है। चार राज्यों में पर्यावरण गैर-अनुपालन के मामलों पर हमारे शोध के आंकड़ों से पता चलता है कि जब समुदायों के सबूतों  को संग्रह में शामिल करने से नियामकों द्वारा उल्लंघन और आधिकारिक निगरानी की रिपोर्टिंग, पर्यावरण अनुपालन में काफी सुधार हो सकता है। उनकी भागीदारी से नियामकों को उपचारात्मक कार्यों के लिए सामुदायिक प्राथमिकताओं को समझने में मदद मिलती है। इन राज्यों में विनियामक निकाय सामुदायिक भागीदारी के लाभों को पहचानने लगे हैं और निगरानी के लिए उनके द्वारा आयोजित साइट यात्राओं जैसी क्रियाओं में समुदायों को शामिल करने के लिए अधिक खुले हैं। लेकिन समुदाय की भागीदारी को बढ़ावा देने वाली प्रथाएं-जैसे परियोजनाओं के सामाजिक ऑडिट (जो प्रभावित लोगों के साथ बातचीत के लिए निगरानी डेटा और औपचारिक स्थानों तक पहुंच प्रदान करते हैं) अभी तक पर्यावरण विनियमन में व्यवस्थित नहीं हैं।

अनुपालन के लिए एकीकृत क्षेत्रीय नेटवर्क

भारत के पर्यावरण नियमों को काफी हद तक परियोजना-केंद्रित दृष्टिकोण के साथ लागू किया गया है। विनियोजन निकायों द्वारा उनके प्रभाव अध्ययन, लागत-लाभ विश्लेषण और पर्यावरण प्रबंधन योजनाओं के मूल्यांकन के बाद परियोजनाओं को मंजूरी दी जाती है। ये आकलन नियमित रूप से परियोजनाओं के संभावित प्रभावों को समझते हैं, जिससे वे सौम्य या परिचालन प्रतीत होते हैं, जिनके प्रभाव को आसानी से कम किया जा सकता है। इस तरह के आकलन भी नियामक निकायों से त्वरित अनुमोदन प्राप्त करते हैं, इस प्रकार सरकार के आर्थिक विकास के लक्ष्यों को पूरा करने में मदद करते हैं। लंबे समय के लिए कार्यकर्ताओं और विशेषज्ञों ने संचयी प्रभाव अध्ययनों की मांग की है, ताकि अनुमोदन प्रदान करने से पहले परियोजना प्रभावों की पूरी श्रृंखला का पता लगाया जा सके। लेकिन इस तरह के व्यापक अध्ययन केवल कुछ ही मामलों में किए गए हैं। संचयी अध्ययन न केवल परियोजना स्तरों पर बल्कि उन क्षेत्रों के लिए भी आवश्यक है जो पर्यावरणीय क्षरण से प्रभावित हैं।

इसी तरह, एक परियोजना-आधारित निगरानी प्रणाली संसाधन गहन और समग्र परिणामों के संदर्भ में बहुत प्रभावी नहीं है। लेकिन अगर नियामकों को एकीकृत क्षेत्रीय नेटवर्क के रूप में पुनर्गठित किया जा सकता है, तो वे क्षेत्रीय मानकों को बेहतर बनाने के लिए उन्हें उपलब्ध संसाधनों का अधिक कुशलता से उपयोग कर सकते हैं। संबंधित क्षेत्र के भीतर कई नियामक एजेंसियां समन्वित प्रतिक्रियाओं के प्रति अपनी विशेषज्ञता और मानव संसाधन को एक दिशा में उपयोग करें। इस तरह का एक तंत्र अनुपालन निगरानी के लिए एक अंतर-विवादास्पद दृष्टिकोण ला सकता है। इस तरह के एकीकरण के लिए पहचाने गए क्षेत्र प्रशासनिक सीमाओं जैसे जिलों या राज्यों में कटौती कर सकते हैं। यह विशेष आर्थिक क्षेत्र (एसईजेड) जैसे बड़े औद्योगिक स्थलों के स्तर पर हो सकते हैं, जिनके भीतर कई परियोजनाएं, महानगरीय क्षेत्र, पूरे जिले या भौगोलिक क्षेत्र पहले से ही गंभीर रूप से प्रदूषित, या पूरे एयरशेड या नदी घाटियों के रूप में पहचाने जाते हैं। यद्यपि कानून द्वारा परिकल्पित, पर्यावरणीय प्रशासन के लिए इस तरह के एक क्षेत्रीय दृष्टिकोण का उपयोग केवल कुछ मामलों में किया गया है तो इसका उपयोग पर्यावरण प्रदूषण, जैसे वापी, गुजरात में औद्योगिक गतिविधि पर रोक या गोवा में खनन पर प्रतिबंध के लिए आपातकालीन प्रतिक्रियाओं में किया गया है। लेकिन परियोजनाओं के अनुमोदन के बाद के अनुपालन को व्यवस्थित रूप से बेहतर बनाने के लिए एक क्षेत्रीय दृष्टिकोण की परिकल्पना नहीं की गई  है। पर्यावरण के अनुपालन को बेहतर बनाने के लिए सुरक्षा उपायों का अनुपालन शायद ही कभी विनियमन और संस्थागत सुधारों पर ध्यान केंद्रित किया गया हो। पायलटों को विकसित करने के लिए मंत्रालय सर्वोत्तम पैमाने को समझ सकता है, जिस पर ऐसे एकीकृत अनुपालन नेटवर्क सबसे प्रभावी परिणाम दे सकते हैं। यह देखते हुए कि गैर-अनुपालन के प्रभावों का पैमाना ऐसा है कि वे अब परियोजना क्षेत्रों तक सीमित नहीं हैं, विनियमन के परिणामों में सुधार के लिए एक क्षेत्रीय दृष्टिकोण की आवश्यकता है। 

निष्कर्ष

पर्यावरण अनुपालन पर्यावरण विनियमन का एक महत्वपूर्ण हिस्सा है। हालाकि विनियामक कार्रवाइयों ने कई दशकों तक आर्थिक विकास को प्राथमिकता दी है, लेकिन औद्योगिक और विकासात्मक परियोजनाओं के कारण पर्यावरणीय गिरावट की लागत को नजरअंदाज करना संभव नहीं है। ये मुद्दे हाल के वर्षों में राजनीतिक और आर्थिक रूप से कमजोर हो गए हैं। यह कागज पर्यावरणीय विनियमन कैसे परियोजनाओं के द्वारा लगातार और व्यापक गैर-अनुपालन के मुद्दे पर पहुंच सकता है, के लिए सिफारिशों के तीन सेट बनाता है। विकास के महँगे और हानिकारक व्यवधानों से बचने के लिए ये सुधार महत्वपूर्ण हैं।

 

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